Weerstandsvermogen en risicobeheersing

Korte omschrijving

In de paragraaf weerstandsvermogen wordt de financiële robuustheid van de begroting, de jaarrekening en in het bijzonder de stand van zaken met betrekking tot de financiële positie weergeven. De paragraaf betreffende het weerstandsvermogen bevat ten minste:

• het beleid omtrent de weerstandscapaciteit
• een inventarisatie van de risico's
• een inventarisatie van de weerstandscapaciteit.

Impact corona crisis

In de begroting 2021 is corona voor het eerst als risico opgevoerd. Ook in de begroting 2022 willen wij hiervoor nog een aparte plaats (en een bedrag) opnemen. Momenteel (najaar 2021) lijkt corona redelijk onder controle wat betreft het aantal besmettingen. Ook mag en kan er gelukkig weer meer; diverse versoepelingen zijn in gang gezet. Het is echter te vroeg om te veronderstellen dat corona achter de rug is, zeker qua gevolgen. In de begroting van vorig jaar hebben wij een niet limitatieve opsomming gegeven van ontwikkelingen en risico's die wij voorzien. Ook voor 2022 is wat ons betreft het volgende indicatieve lijstje nog actueel:

• Stijging BBZ aanvragen door TOZO
• Periodieke bijstandsuitkeringen stijgt
• WMO ondersteuningsvraag stijgt
• Financiële problemen ondernemers
• Besmettingsrisico’s
• Lagere opbrengst toeristenbelasting
• Extra kosten als gevolg van Coronacrisis
• Impact op gemeentefonds
• Teruglopen aanvragen omgevingsvergunningen
• Vertraging in planning van grote investeringen en projecten
• Grondexploitatie; afzet en vertragingsrisico.

Tot dusver hebben wij het rijk in deze pandemie leren kennen als een partner die gemeenten bijstaat in het opvangen van de financiële gevolgen daarvan. Wij gaan er dan ook van uit dat, al naar gelang de situatie, het rijk passende maatregelen blijft treffen om burgers, verenigingen, het bedrijfsleven en mede-overheden zoveel mogelijk te compenseren als het gaat om de financiële gevolgen van corona. Op basis daarvan blijft onze aanname dan ook dat de financiële gevolgen voor Ommen beperkt zullen zijn. Uiteraard kan er sprake zijn van financiële tegenvallers (hogere uitgaven / lagere opbrengsten), maar ook meevallers (vertraging in realisatie investeringen en projecten) zullen te noteren zijn. Wij verwachten dat in de loop van 2022 een beter beeld zal ontstaan over corona en de gevolgen daarvan op termijn. Welk nieuwe situatie zal uiteindelijk ontstaan en wat zullen de financiële effecten daarvan zijn? Uiteraard zullen wij er alles aan doen om dat geheel in positieve zin te beïnvloeden. In afwachting van dit nadere beeld stellen wij voor ook voor 2022 binnen de algemene reserve een bedrag af te zonderen voor het opvangen van de nadelige effecten van corona.

Visie, doelstelling en onderverdeling risico's

Onze visie ten aanzien van het weerstandsvermogen is: ‘Streven naar een goede beheersing van de risico’s en een goede balans tussen de bestuurlijke ambitie en de daarmee gepaard gaande risico’s. Uitgangspunt hierbij is een positief weerstandsvermogen'.

Onze doelstelling is:

• het handhaven van een gezonde financiële positie;
• het voorkomen dat ingrijpende beleidswijzigingen noodzakelijk worden bij niet afgedekte risico’s. Dit wordt gerealiseerd door middel van beheersing van de risico’s en een positief weerstandsvermogen.

De risico’s zijn onderverdeeld naar drie categorieën.
De eerste categorie betreft de echte risico’s, namelijk mogelijke financiële tegenvallers die samenhangen met de uitvoering van bepaalde activiteiten. Voorbeelden zijn het ondernemersrisico bij grondexploitaties en het risico op overschrijding van budgetten, dat samenhangt met open einde regelingen.

De tweede categorie betreft voorzienbare tekorten op reguliere budgetten. Deze tekorten zijn min of meer duidelijk. Zeker waar de tekorten een structureel karakter hebben, heeft het vanuit bedrijfseconomisch oogpunt de voorkeur dit op te lossen binnen de exploitatie. Hier is bij de voorbereiding van deze begroting op gestuurd. Om deze reden zien wij geen reden om hiervoor een afzonderlijke buffer aan te houden.

De derde categorie betreft mogelijke (ongewenste) schommelingen van budgetten, waardoor behoefte ontstaat in egalisatie van jaarlasten. Riolering en afval zijn hiervan de belangrijkste voorbeelden. Wij hebben  de noodzakelijke onderhoudslasten structureel in de begroting  geraamd en het principe van egalisatievoorzieningen voor deze posten gecontinueerd.

Daarmee is voor de berekening van de weerstandscapaciteit in feite alleen de eerste categorie van belang. Dit is ook conform de betekenis van het begrip weerstandsvermogen zoals in het Besluit begroting en verantwoording (BBV) is beschreven. Onderstaand gaan wij in op de voornaamste risico’s, te weten de grondexploitaties, het sociaal domein, corona en de algemene uitkering.

Grondexploitaties
Voor een aantal projecten zijn kwantitatieve risicoanalyses uitgevoerd. Het betreft in elk geval de projecten die een zekere mate van risico kennen:

• Westflank (Centrumvisie)
• Boerenerven
• De Vlierlanden
• Bulemansteeg
• De Rotbrink
• Haven Oost

Deze projecten zijn uitgewerkt in het MJP Grondexploitaties 2022 dat u gelijktijdig met deze begroting bereikt. Kortheidshalve wordt daarom verwezen naar dit meerjarenplan.

Op basis van de risicoanalyse (zie paragraaf Grondbeleid) komt een risicoprofiel naar voren van afgerond € 580.000. In de begroting 2021 hadden wij een bedrag geraamd van afgerond € 790.000. De benodigde reserve voor de grondexploitatie kan als gevolg daarvan worden verlaagd met € 208.000.

Transities sociaal domein
Waar mogelijk zijn beheersmaatregelen genomen op de risico’s in de transities binnen het sociaal domein. Hierbij is en wordt ook nadrukkelijk geïnvesteerd in de sturing en verantwoording. Zo is de monitor sociaal domein sinds 2018 operationeel en deze wordt waar nodig verder doorontwikkeld, bijvoorbeeld via dashboards. Om meer zicht te hebben op de uitgaven wordt de administratie in de jeugdzorg sinds 1 januari 2018 niet langer door de regio gedaan maar door onze eigen administratie. De transformatie is nog steeds in gang en dat maakt het lastig om goede gekwantificeerde voorspellingen te doen. Ten aanzien van dit beleidsterrein voorzien wij vooralsnog een hoog risico. De reden hiervoor is dat het veelal voor een deel om zogenaamde ‘open-einde-regelingen’ gaat. De gemeente houdt de plicht inwoners te ondersteunen op genoemde terreinen, een overschrijding van het budget is geen reden om deze ondersteuning niet te bieden. Zo heeft de gemeente in het kader van Jeugdzorg de taak om kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering uit te voeren. Dit zijn over het algemeen dure maatregelen. Echter, veelal zal niet de gemeente, maar bijvoorbeeld een rechter bepalen wie onder deze maatregelen vallen. Een ander risico verhogend aspect is dat veruit de meeste verwijzingen in de jeugdzorg worden gedaan door (huis)artsen. Dit is anders dan in de Wmo, waarbij de verwijzingen vooral door "Samen Doen" worden gedaan. Het betekent dat de sturing op deze verwijzingen meer indirect is en dat het risico daarmee hoger is. Binnen het sociaal domein is Jeugdzorg het grootste budget.

Corona
In de inleiding van deze paragraaf zijn wij ingegaan op de risico's van corona. Onder verwijzing daarnaar en het in het jaarverslag 2021 voor corona opgenomen bedrag, nemen wij voor 2022 voor dit risico ook € 1,1 miljoen op.

Samenwerkingsverbanden
Dat er risico’s verbonden zijn aan de samenwerkingsverbanden zal geen verrassing zijn. De risico's zijn op basis van recente ervaringen beperkt, maar blijven lastig in geld uit te drukken en maken daarom geen deel uit van de berekening van het weerstandsvermogen. Binnen de Algemene Reserve is voldoende ruimte om de risico's op te vangen mochten deze zich voordoen.

Algemene uitkering uit het Gemeentefonds
De algemene uitkering uit het gemeentefonds is voor 2022 begroot op € 33,0 miljoen. Daarmee is deze rijksbijdrage de belangrijkste inkomstenbron van de gemeente. De raming van de gemeentefondsuitkering is gebaseerd op de septembercirculaire 2022.
Door de coronacrisis zijn we in een onzekere fase terecht gekomen; daarmee is ook onduidelijk hoe de algemene uitkering zich de komende jaren gaat ontwikkelen. Door corona neemt de staatsschuld fors toe. Het kabinet heeft aangegeven, als antwoord op de coronacrisis,  uit te gaan van investeringen en niet van bezuinigingen. Indien de rijksuitgaven op peil blijven, zou dat betekenen dat de algemene uitkering weinig verandering ondergaat (conform de systematiek van samen de trap op, samen de trap af). Alhoewel natuurlijk onzeker is hoe één en ander uit zal pakken, zien wij als belangrijkste risico in dit verband de herverdeling van het gemeentefonds die aanstaande is. De besluitvorming daarover stagneert en het beeld van de voorlopige uitkomsten wisselt vanwege nieuwe inzichten en geactualiseerde berekeningen. Voor Ommen was aanvankelijk sprake van een negatief herverdeeleffect. Gaandeweg is dit gewijzigd naar een positief verdeeleffect. Het is echter nog te vroeg om hier definitief van uit te gaan. Er ligt immers nog geen concreet voorstel, de consultatieronde moet nog beginnen en van besluitvorming is derhalve nog geen sprake. Ook is onbekend of de langdurige kabinetsformatie nog tot verder uitstel zal leiden. Op basis van de laatste berichten wordt er van uitgegaan dat besluitvorming over de herverdeling nog in 2021 plaats zal vinden en dat de herverdeling met ingang van 1-1-2023 plaats zal vinden. Dit met een overgangstermijn van 4 jaar en een maximaal verdeeleffect van maximaal € 60 per inwoner.
Mede gelet op de sterk wisselende beelden van de herverdelingseffecten voor Ommen en de onzekerheid over het doorgaan / de ingangsdatum, stellen wij voor de algemene uitkering uit het gemeentefonds als risico te blijven zien.

Overige risico’s
Andere risico’s, waar in deze paragraaf niet expliciet op wordt ingegaan, betreffen de uitvoering van overige open einde regelingen (bijvoorbeeld leerlingenvervoer) en ondernemersrisico’s voor bijvoorbeeld de Carrousel. Juridische risico’s zoals schadeclaims, milieuverontreiniging, inbaarheid vorderingen en leningen en risico’s uit hoofde van garantiestellingen, rekenen wij tot de overige risico’s.

Wij verwachten geen bijzondere risico’s uit hoofde van garantstellingen of uit juridische procedures. Voor deze risico’s wordt  geen weerstandscapaciteit aangehouden. Overigens merken wij hierbij op dat er ook risico's voortvloeien uit de deelnemingen in verbonden partijen. In de regel is hier sprake van een situatie, dat de verbonden partij zelf een buffer heeft om risico's te kunnen dekken.

In het verleden heeft u voor de risico’s m.b.t. de algemene uitkering en de overige risico’s  een buffer van € 0,8 miljoen vastgesteld. Wij stellen u voor dit bedrag vooralsnog te handhaven.

Som van de risico's
Hieronder volgt een totaaloverzicht van de risico's  die zijn geïnventariseerd en gekwantificeerd in de begroting 2022.

Inventarisatie beschikbare weerstandscapaciteit
De beschikbare weerstandscapaciteit is in het BBV (artikel 11.1) omschreven als “de middelen en mogelijkheden waarover de organisatie beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken”. De gemeente Ommen rekent de volgende componenten tot de beschikbare weerstandscapaciteit:

• Algemene reserve (incidentele weerstandscapaciteit)
• Ongebruikte belastingcapaciteit (structurele weerstandscapaciteit).

Ook andere componenten (zoals de stille reserves, de post onvoorzien en de structurele ruimte op de begroting) kunnen meegenomen worden in de berekening van de weerstandscapaciteit. Ommen ziet daar om verschillende redenen vanaf (moeilijk direct te realiseren, gering bedrag, wisselende bedragen).

Incidentele weerstandscapaciteit
De algemene reserve is per 1 januari 2022 begroot op ruim € 20 miljoen. Dit bedrag is vrij beschikbaar en in noodgevallen direct inzetbaar.

Structurele weerstandscapaciteit
Voor de berekening van de onbenutte belastingcapaciteit hebben wij de berekeningswijze aangehouden, die de gemeentefondsbeheerders hanteren bij de beoordeling van een zogenaamde artikel 12 aanvraag.

Op het moment van opstellen van de begroting 2022 (september 2021) waren de definitieve rekentarieven voor de OZB nog niet beschikbaar. Om die reden is voor de WOZ uitgegaan van de cijfers 2021.

Aangezien de ongebruikte belastingcapaciteit niet per direct beschikbaar is, betrekken wij deze component niet bij de verdere beoordeling van het weerstandsvermogen en de berekening van de weerstandsratio.

Ratio weerstandsvermogen
Het is van belang te weten of er sprake is van een toereikend weerstandsvermogen. Als het risicoprofiel bekend is kan een relatie worden gelegd tussen de financieel gekwantificeerde risico’s en de daarbij benodigde weerstandscapaciteit en de beschikbare weerstandscapaciteit. De benodigde weerstandscapaciteit kan worden afgezet tegen de beschikbare weerstandscapaciteit. De uitkomst van die berekening vormt het weerstandsvermogen.

Dit leidt tot de volgende uitkomst:

Om het weerstandsvermogen te kunnen beoordelen dient te worden vastgesteld welke ratio de gemeente nastreeft. Hiertoe wordt gebruik gemaakt van onderstaande waarderingstabel.

De gemeente Ommen kiest ervoor om een minimale financiële buffer aan te houden met het waarderingscijfer C, hetgeen overeenkomt met voldoende.

De zojuist voor Ommen berekende score van 6,1 kwalificeert als uitstekend.

Verder merken wij op dat dit kengetal, één indicator is voor de robuustheid van de gemeentefinanciën.

Tenslotte past hierbij de opmerking dat  bij de bepaling van de weerstandscapaciteit enkele componenten buiten beschouwing zijn gebleven.

Door de commissie DEPLA is een aantal indicatoren ontwikkeld, die de raad kunnen helpen in het verkrijgen van inzicht in de gemeentefinanciën, namelijk:

• de netto schuldquote inclusief de quote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen
• solvabiliteitsratio
• kengetal grondexploitatie
• structurele exploitatieruimte
• belastingcapaciteit.

Voor onze gemeente is het beeld als volgt:

*het betreft hier de netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen.
** De belastingcapaciteit wordt berekend door de totale woonlasten meerpersoonshuishouden in jaar t te vergelijken met het landelijk gemiddelde in jaar t-1 en uit te drukken in een percentage.

Vanuit het Bestuursakkoord Samen Ommen mag de netto schuld quote niet hoger zijn dan 100%. Dit is gelijk aan de normering van de VNG. Meerjarig blijft Ommen ruim onder de 100%.

Voor gemeenten zijn er, in tegenstelling tot het bedrijfsleven, geen harde normen voor wat betreft de solvabiliteit. Ommen kende altijd een vrij lage solvabiliteit en meerjarig is te zien dat deze langzaam omhoog gaat richting de 43% in 2025, wat een positieve ontwikkeling is.

Ook de grondexploitatie laat een gunstige ontwikkeling zien. Ommen kent nu thans een relatief grote grondpositie, de komende jaren neemt deze sterk af.